作者：国务院扶贫办主任 范小建

来源：农民日报
         

　　回顾1840年鸦片战争开启的近代中国历史，中华民族160多年的奋斗，就是要实现两个梦想：一是国家独立、民族解放；二是消除贫困，民族复兴。1949年，中华人民共和国成立，实现了第一个梦想。新中国成立之后，在中国共产党的领导下，全国人民共同奋斗，在贫穷落后的基础上，努力建设社会主义的现代化国家，正在实现第二个梦想。60年来，在中国特色社会主义道路上，我们成功地打了一场扶贫开发的攻坚战。以全球9%的耕地养活了世界22%的人口，解决了13亿人的温饱问题，成为中国对世界的巨大贡献。

　　一、我国扶贫开发的光辉历程

　　1949年的中国，是当时世界上最贫穷的国家之一。根据联合国“亚洲及太平洋经济社会委员会”的统计，那一年，中国人均国民收入27美元，不足整个亚洲平均44美元的三分之二，不足印度57美元的一半。

　　新中国建立后，我们逐步建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，为加快发展提供了必要的物质基础；我们实现了土地改革，实行耕者有其田，为从根本上消除贫困奠定了制度基础；我们建立了初级的农村社会保障和教育、卫生体系，努力改善人民生活。但是人民公社时期存在的“一大二公”、平均主义等体制性弊端，使农民失去了生产积极性，妨碍了生产力的发展。直到1978年，仍有2.5亿农村人口处于未得温饱的贫困状态。

　　1978年改革开放，建立了以家庭承包经营为基础的双层经营体制，放开农产品价格和市场，乡镇企业快速发展，大大解放和发展了生产力，使农村贫困问题大面积缓解。到1985年，农民人均纯收入增长了2.6倍，绝对贫困人口从2.5亿减少到1.25亿。农业生产率提高，解放出一大批劳动力，农村青壮年或在乡镇企业做工，或进城打工，增加了收入，进一步促进了农村经济的发展。

　　1986年以后，针对农村发展不平衡、部分地区发展相对滞后，相当数量贫困人口尚未解决温饱的基本国情，国家实施了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。建立国务院扶贫开发领导小组及办公室，省地县各级也成立了相应的机构。国家制定了贫困标准，确定了国家重点扶持的贫困县；安排专项扶贫资金，并制定有利于贫困地区和贫困人口的优惠政策；明确提出开发式扶贫方针。特别是1994年，国务院制定并颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出力争用七年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。国家扶贫开发投入大幅度增加，明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制。规范机关定点扶贫，建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制。经过全国上下共同努力，到2000年底，农村绝对贫困人口减少到3209万，扶贫攻坚目标基本实现。2001年，国务院又颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，提出低收入标准。扶贫开发工作明确提出以整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点，改革资金管理体制，完善扶贫工作机制。党的十六大明确提出贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，做出“两个趋向”的科学论断，制定了“多予、少取、放活”和“以工促农，以城带乡”的方针，扶贫工作环境发生深刻变化。在过去主要依靠经济增长拉动和专项扶贫计划推动的基础上，逐步形成了一个集行业政策、区域政策和社会政策于一体的“大扶贫”格局。到2007年底，绝对贫困人口减少到1479万，低收入人口减少到2841万。

　　2007年，党中央、国务院决定，在全国农村建立最低生活保障制度，对农村贫困人口的基本生存问题做了兜底性的制度安排。2008年10月，十七届三中全会《决定》明确提出，实行新的扶贫标准，对低收入人口全面实施扶贫政策。2009年3月，温家宝总理在政府工作报告中进一步明确，“今年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。新标准提高到人均1196元，扶贫对象覆盖4007万人，这标志着我国扶贫开发进入一个新阶段。”

　　60年奋斗，我国扶贫开发取得巨大成就。

　　农村贫困人口大幅度减少。根据我国政府的贫困标准，中国农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2007年的1479万，占农村居民总人口的比重从30.7％下降到1.6％；初步解决温饱问题但不稳定的低收入贫困人口从2000年的6213万减少到2007年的2841万，占农村居民总人口的比重从6.7％下降到3％。

　　农民收入稳步提高。从1989年到2008年，国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从303元增加到2611元。尤其是2002年到2007年，重点县农民人均纯收入从1305元增加到2278元，五年年均增长9.04%，连续五年高于全国平均7.47%的增幅，这是1986年以来首次出现，非常难得。

　　基础设施显著改善。2008年底，国家扶贫开发工作重点县通公路、通电、通电话和能接收广播电视的自然村分别达到总数的84.4％、96.8％、87.5％和92.9%，饮用自来水、深井水农户比重达到58.1%。其中变化最大的是农村的通讯。

　　社会事业深刻变化。国家在农村全面实施九年义务教育，推进新型农村合作医疗，全面建立农村最低生活保障制度。2002年至2008年，有幼儿园、学前班的村占调查村的比重从7.38%增至55.2%;有卫生室的村占调查村的比重从9.86%增至77.4%;有合格乡村医生/卫生员的村占比重从10.18%增至77.4%;有合格接生员的村占比重从9.58%增至73.7%。

　　区域经济加快发展。经过多年扶持，国家扶贫开发工作重点县面貌发生很大变化，国内生产总值和第一产业增加值增长速度高于全国平均水平，产业结构和就业结构发生了重大调整。部分资源大县、旅游大县和产业结构成功调整的重点县，实现了超常规发展。

　　扶贫开发取得的伟大成就，不仅促进了贫困地区的经济社会发展，缓解了农村贫困状况，优化了国民经济结构，而且对于民族团结、政治稳定、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用。

　　我国扶贫开发的成就，还加速了全球减贫进程，为世界减贫事业做出了贡献。根据外交部与联合国驻华系统合著的《中国实施千年发展目标情况报告》，无论按照我国政府的扶贫标准，还是参考国际贫困标准,我国都是最早提前实现千年发展目标中贫困人口减半目标的发展中国家。从1990年到2005年，全球生活在每人每天消费1美元以下的贫困人口减少到14亿，共减少了4.18亿，降低了23%。如果不包括中国，则全球的贫困人口实际增加了5800万。

　　60年扶贫开发，13亿人解决温饱，我们能够以这样的成就自豪地告慰先贤，面对世界。

　　二、我国扶贫开发的基本经验

　　我国扶贫开发取得的伟大成就，不仅表现在贫困人口的减少和贫困地区的发展，更重要的是，我们探索了一条符合中国国情的扶贫开发道路，成为中国特色社会主义理论体系的组成部分。

　　解放思想，体制创新是缓解和消除贫困的前提条件。中国农村的扶贫开发，伴随着思想解放的进程。根据国民经济发展水平和农村贫困主要特征的变化，分阶段提出奋斗目标和主要任务，不断创新体制，完善政策，强化手段，逐步建立了消除农村贫困的制度和政策框架。经济增长、强化农业基础地位，是缓解和消除贫困的物质保障。30年来，国民经济稳步增长，人民收入水平不断提高，主要农产品产量不断增加，谷物、肉类、禽蛋、水产品、蔬菜、水果的人均占有分别接近、达到或超过世界平均水平。这些都为贫困的缓解提供了必要的物质条件。统筹城乡、实施反哺是缓解和消除贫困的推动力量。实施“四减免、四补贴”为主要内容的农业补贴政策和保护农民基本利益的最低收购价制度，加大农村基础设施建设力度，努力促进农村社会事业发展，建立农村最低生活保障制度，实现以工促农，以城带乡。实施西部开发、东北振兴、中部崛起等发展战略，促进区域协调发展。这些有利于贫困地区、贫困人口的宏观战略，成为促进贫困地区发展、帮助贫困人口脱贫致富的重要推动力量。

　　我国扶贫事业最根本的经验是坚持开发式扶贫的方针。发展中国家走过的历史和我国改革开放以来的经验告诉我们，经济增长不会自动向弱势群体倾斜；社会救助不会自动提高弱势群体的发展能力。因此，一定要坚持开发式扶贫的方针。开发式扶贫的主要做法可以概括为五个坚持，即：政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、科学发展。

　　坚持政府主导。一是加强领导。建立健全从中央到地方的扶贫工作领导机构和工作机构，实行各级政府扶贫工作首长负责制和资金、任务、权力、责任“四个到省”的扶贫工作责任制。二是制定规划。把农村扶贫开发作为国民经济和社会发展中长期规划的重要内容。1994年颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，2001年颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，作为国家扶贫开发的纲领性文件。三是强化瞄准。根据国民经济发展水平和国家财力状况，确定国家扶贫标准。根据贫困人口分布状况，适时确定并调整国家扶持的重点区域。工作重心从贫困区域下沉到重点县，又进一步到贫困村。扶贫工作进村入户，瞄准贫困人口。四是加大投入。不断加大投入力度。1978－2008年，中央政府投入专项财政扶贫资金1700多亿元，还通过贴息调动了2000多亿元扶贫贷款。地方各级政府的扶贫投入也不断增加。五是组织推动。动员行业部门和东部发达地区的力量开展扶贫。组织272个中央国家机关、民主党派、社会团体、国有大型企业等单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县；动员东部沿海15个发达省市和计划单列市对口帮扶西部11个相对贫困的省区市。如果没有政府的强力推动，扶贫开发工作不可能有今天这样的成就。

　　坚持社会参与。一是深入宣传。通过各种形式帮助社会各方面了解贫困地区和贫困人口，在全社会营造出普遍参与扶贫济困工作的舆论氛围。二是广泛动员。民营经济参与扶贫。1994年开始的光彩事业，以项目投资为中心，开发资源、兴办企业、培训人才、发展贸易，并通过包括捐赠在内的多种方式促进贫困地区的经济发展和教育、卫生、文化等社会事业的进步，投资超过1300亿元，捐款超过170亿元。民间组织参与扶贫。如共青团中央发起的“希望工程”，全国妇联发起的“春蕾计划”、“母亲水窖”，中国人口基金会发起的“幸福工程”，中国扶贫基金会发起的“母婴平安120项目”等。三是国际交流与合作。与有关国际组织、双边机构和国内外民间组织合作，联合实施多种形式的扶贫项目或活动。

　　坚持自力更生。扶贫开发的主体是贫困地区的干部群众，最终目的是提高他们的自我生存和发展能力。我们始终提倡不等不靠，动员群众积极依靠自己力量改变贫穷落后面貌。上世纪90年代以来，我们积极推行参与式扶贫的理念和方式。通过“参与式”整村推进，让贫困人口直接参与扶贫开发项目与资金使用的决策，促进他们的能力建设，增强其个人的自我积累、自我发展能力。通过社区主导型发展的试点，推进村民自治和基层民主制度建设，进一步焕发贫困群众自强自立、自我发展的精神。努力提高贫困农户组织化程度，实现自我管理和发展，是我们目前工作的重要方向。

　　坚持开发扶贫。开发式扶贫主要内容包括：开展基础设施建设，帮助贫困乡村实现通路、通电、通邮、通广播电视；加强农田水利建设，提高贫困农户的土地生产能力；开辟增收渠道，支持贫困农户发展种植业、养殖业和小型加工业项目；提高人员素质，组织各类职业技术培训，引入农业新技术和新方法；开展大规模的劳务输出和自愿移民搬迁，创造就业和发展机会等。近年来采取的主要措施有：在15万个贫困村制定整村推进扶贫开发规划，分年度实施，全面改善其基本生产生活条件；实施雨露计划，开展贫困地区劳动力培训，提高生产技能，增加外出就业机会；促进产业扶贫，发展特色经济，调整贫困地区产业结构；组织扶贫移民搬迁，从根本上解决自然条件极度恶劣地区群众的生存问题，减轻这些地区生态环境压力；开展集中连片贫困地区治理试点，探索深度贫困问题的解决途径。去年以来，还参与了汶川地震灾区贫困村灾后重建。通过这些努力，提高了贫困地区和贫困人口的自我发展能力。

　　坚持科学发展。缓解农村贫困，要努力减少绝对贫困，又要高度关注发展的不平衡，把缩小发展差距，促进社会和谐放在更重要的位置；要改善基本的生产生活条件，又要提高人的基本素质，重在提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力；要发展经济，又要促进教育文化卫生等社会事业的进步，实现经济、社会、文化全面发展；要进行资源开发，又要控制人口增长，保障资源、人口和环境的良性循环，实现可持续发展；要立足农村，又要统筹城乡，突破城乡二元结构的束缚，实现协调发展。这是扶贫开发工作贯彻落实科学发展观的总要求。

　　三、我国扶贫开发任重道远

　　在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发任重道远。2008年国家提高扶贫标准以后，农村扶贫对象规模为4007万人，相当于欧洲一个中等规模国家的总人口数。在自然条件特别恶劣的青藏高原地区、西北干旱地区、沙漠化地区、岩溶地区、秦巴山区和陆路边境地区，生存环境恶劣，基础设施落后，社会发展滞后，公共服务欠缺，地方病严重困扰，贫困人口比例高，扶贫工作难度大。城乡、区域、不同社会群体发展差距扩大趋势尚未得到有效控制。扶贫开发工作仍面临严峻的挑战。

　　返贫问题变得更加突出。新增致贫、返贫因素与传统因素交织在一起，增加了扶贫工作的不确定性。一是自然灾害风险。贫困村遭受自然灾害打击的概率是一般村的5倍。突发性气候和地质灾害增多使贫困地区面临更大威胁。二是市场因素影响。2008年国际金融危机给贫困地区的主导产业、贫困人口的非农收入造成巨大打击，带来严重的返贫问题。牛奶、生猪、家禽等贫困地区大宗产业，在近年的食品安全事件中屡受冲击。三是政策性因素，一些地区的资源和生态补偿政策落实不到位，城市化过程中的土地征用政策不合理，都可能造成新的贫困群体。四是家庭变故，因病致贫、因学致贫仍是造成返贫的重要成因。

　　扶贫开发是贯穿社会主义初级阶段长期而艰巨的历史任务，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容。随着国家扶贫标准的提高，我国扶贫开发工作已经进入一个新的阶段，首要任务是尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，重点是提高农村贫困人口自我发展能力。我们将按照党中央、国务院的要求，抓紧完善国家扶贫战略和政策体系，继续坚持开发式扶贫方针，努力实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，不断创新工作机制，提高管理水平。积极开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用。加强反贫困领域国际交流合作。促进贫困地区科学发展，努力缩小发展差距，确保全体人民共享改革发展成果，为实现党的十七大提出的到2020年绝对贫困现象基本消除的战略目标贡献力量。